노인 지하철 ( 도시철도 ) 무임승차 폐지가 최선인가
2024.01.31
개혁신당이 총선 공약으로 ' 노인 지하철 무임승차 폐지 ' 를 들고 나왔다 .
서울 지하철의 만성적인 적자를 해소하고 노인들에게 주어지는 교통 혜택의 공정성을 담보하는 것이라는 이준석 개혁신당 대표의 주장은 언뜻 보기에는 일리가 있어 보인다 . 먼저 어느 정권도 감히 대책을 내놓지 못했던 지하철 적자 문제를 공론화시키고 해소방안을 제시했다는 점에서 높이 평가하고 싶다 .
하지만 이준석의 주장에는 사실과 다른 것이 있고 논리에도 모순이 있다 . 그리고 최선의 대책으로는 보이지 않는다 .
이준석은 '1984 년 만 65 세 이상 노인 지하철 요금 면제 제도가 도입된 당시보다 급격하게 높아진 노인 비율로 지하철 적자 대책을 세우지 않으면 미래세대로 부담이 전가된다 ' 고 주장하며 , 대안으로 ' 모든 노인에게 월 1 만 원의 교통바우처 제공과 40% 교통비 할인 ' 을 제안한다 . 이렇게 하면 오히려 노인복지를 증진하고 그 동안 지하철 무임승차 혜택을 받지 못한 지방의 노인들에게도 혜택이 돌아가 불공정성을 해소할 수 있다는 것이다 .
4 호선 중 노인 무임승차 비율이 가장 높은 역이 ‘ 경마장역 ( 경마공원역 )’ 이라며 마치 노인들이 무임승차를 이용해 도박 ( 경마 ) 하러 경마장을 많이 찾는 것처럼 인식하게 만드는 말도 ‘CBS 김현정쇼 ‘ 에서 했다 .
논의에 앞서 먼저 서울교통공사 ( 서울 지하철 1~8 호선 및 9 호선 2,3 단계 구간 운영 ) 가 최근 6 개년 간 얼마나 적자 ( 당기순손실 ) 를 냈는지 살펴보자 .
2017 년 5,253 억 , 2018 년 5,389 억 , 2019 년 5,865 억 적자가 났다가 코로나로 인해 2020 년에는 1 조 1,139 억 , 2021 년 9,644 억으로 대폭 증가했다 . 2022 년에는 6,419 억이 적자가 났으나 보조금을 2,481 억 받아 실제 적자는 8,900 억이었다 .
65 세 어르신의 무임승차 인원은 2017 년 208,466 천명 , 2018 년 212,843 천명 , 2019 년 225,094 천명이었다가 코로나로 인해 2020 년 160,053 천명 , 2021 년 170,771 명으로 감소했고 , 2022 년에는 소폭 증가했을 것으로 보인다 .
2021 년 , 65 세 이상 노인 뿐 아니라 장애인 및 국가유공자 무임승차인원을 합치면 총 2 억 574 만명으로 집계되었다 . 이를 수송 운임으로 환산하면 2,784 억원으로 추산된다 .
* 2023 년 12 월의 서울교통공사 운영 구간과 수도권의 국철 구간을 포함한 전체 무임승차인원 (65 세 이상 노인 + 장애자 + 국가유공자 ) 은 74,374 천명으로 나타났다 . 연간으로 다지면 약 8 억 8 천만명의 무임승차인원이 있는 것으로 추정된다 .
2024 년이면 65 세 인구가 1 천만명이 넘어설 것으로 예상되는데 , 이준석의 제안대로 65 세 이상에게 월 1 만원의 교통바우처를 제공하려면 연간 1 조 2 천억이 필요하다 . 향후 이 노인 인구는 계속 늘어나 정부가 부담해야 할 교통바우처도 늘어날 것이다 . 이것만 하더라도 서울교통공사의 적자액의 1.5 배를 넘어선다 .
65 세 이상 어르신들이 월 교통비로 3 만원을 소요한다고만 하더라도 1 만원은 교통바우처로 쓰고 나면 나머지 2 만원에 대해서는 40% 할인을 해주어야 함으로 그 할인금액은 1 천만명 *2 만원 *40%*12 개월 = 9 천 600 억원 / 년이다 . 이 할인금액은 정부가 교통기관에게 보전해 주어야 한다 .
교통바우처와 할인 보조금을 합치면 연간 2 조 1 천 600 억에 달하는데 이는 정부가 예산에서 지원해야 할 돈이다 .
서울교통공사의 연간 적자액이 8,900 억이고 , 부산 , 대구 , 인천 , 대전 , 광주 등의 도시철도공사의 적자액을 합치면 연간 1 조 5 천억은 넘지 않을 것으로 보인다 .( 정확한 적자액을 아시는 분은 댓글로 남겨 주시기 바란다 .)
교통바우처와 교통비 할인금액을 그냥 서울교통공사 등 전국의 지하철공사에게 보조해 주면 모두 적자를 면하고 정부 예산도 6 천 6 백억 정도 절약할 수 있지 않을까 ?
간단히 1 조 5 천억원을 매년 국가가 전국의 지하철공사에 보조해 주고 , 현행과 같이 65 세 이상 어르신 무임승차를 허용하는 게 낫다는 게 필자 생각이다 . 현행처럼 하고 교통바우처제도나 40% 교통비 할인제도를 실시하지 않는 편이 훨씬 정부 예산을 아끼고 , 행정비용을 절감할 것으로 보인다 .
이준석의 주장대로 무임승차 폐지하고 교통바우처 제도를 실시할 경우 발생하는 문제는 예산 증가 뿐만이 아니다 . 오히려 다음의 문제가 더 심각할 수 있다 . 바로 김호일 대한노인협회장의 주장인데 그냥 흘러들을 일이 아니다 .
김호일 회장은 무임승차가 폐지되면 노인들의 외출이 줄게 되고 , 이는 운동량의 부족과 대외 접촉량 하락으로 이어진다고 말한다 . 이로 인해 노인들의 건강이 악화되어 의료비 증가를 촉발시키고 자살도 증가할 것이라고 주장한다 . 무임승차의 계산되지 않는 사회적 편익이 있다는 것이다 .
이에 대해 이준석은 의료비 증가나 자살자 증가는 계량화되지 않는 것으로 그것을 사회적 비용 ( 편익 ) 으로 계상하는 것은 과학적 접근이 아니라고 반박했다 .
물론 이준석의 반박대로 이를 계량화 하기는 힘들다 . 하지만 , 무임승차 폐지로 인해 사회적 비용이 상당히 증가할 수 있고 , 노인문제를 격화시킬 수 있다는 점은 쉽게 추론할 수 있다 .
무임 승차 폐지하면 분명히 노인들의 외출이 줄어들고 사회활동이 줄어들 것이다 . 특히 ( 경제적으로나 건강상으로 ) 취약한 계층의 노인들이 교통비 부담을 느껴 외출을 자제할 것이다 .
지하철 노인 무임승차의 사회적 편익은 또 있다 .
지하철 무임승차가 폐지되면 노인들의 버스 , 택시 등의 대중교통 이용량이 늘어날 것이고 , 이는 또 다른 문제를 야기한다 . 지하철 ( 전철 ) 은 전기를 에너지원으로 하지만 버스와 택시는 주로 화석연료를 이용한다 . 승객 1 인당 운송의 추가 에너지 비용도 전철보다도 버스와 택시가 더 높을 것이다 . 당연히 이산화탄소 배출 등의 환경문제에서도 전철이 우위에 있고 .
그리고 자가용 이용도 높아져 ( 대중교통 이용률이 낮아져 ) 사회 전체적으로 에너지 소비량도 늘어나고 교통량도 늘리는 부작용을 초래하게 될 것이다 .
도시철도 노인 무임승차 폐지하면 발생할 문제 중에 간과해서는 안 될 부분이 상권의 변화이다 .
노인 무임승차가 폐지되면 도시철도 이용객이 줄게 될 것이고 , 역내에 입점한 가게의 이용객도 그 만큼 줄어들게 된다 .
문제는 무임승차제도 때문에 노인들이 많이 이용하는 지역 ( 역 ) 의 주변 상권이 타격을 입을 것이라는 점이다 .
무임승차율이 높은 역들을 보면 대부분 등산로 입구 ( 소요산역 , 천마산역 , 서울대 ( 관악산 ) 역 , 수수락산역 , 도봉산역 등 ) 에 있는 곳이거나 공원 ( 노을공원과 하능공원이 있는 월드컵경기장역 등 ), 전통시장 ( 모란역 등 ) 이나 노인들이 많이 모이는 곳 ( 동묘역 ( 황학동 도깨비시장 ), 종로 3 가역 ( 탑골공원 ) 등 ) 이다 . 온양온천 등 휴양지 근처 역들도 무임승차율이 높은 것으로 보아 노인들이 무임승차제도를 이용해 이 곳을 많이 방문하는 것으로 보인다 .
만약 무임승차제도를 폐지하면 이런 역들의 무임승차율이 대폭 하락할 것이고 , 이는 그만큼 이용객이 준다는 뜻이며 , 주변 상권을 이용하는 사람들도 줄어들게 된다는 뜻이다 .
이런 역들 주변에 가게를 가진 사람들에게 타격을 줄 텐데 이준석과 개혁신당은 이에 대한 대책은 가지고 있는지 모르겠다 .
* 첨부하는 ‘ 서울 지하철 호선별 , 각역별 2023 년 12 월 유무임승차인원과 무임승차율 ’ 을 참고하시라 .
이준석은 4 호선 중에 가장 무임승차 인원이 많은 역이 경마공원역이라고 했는데 , 이건 사실과 조금 다른 부분이 있다 . 경마공원역의 2023 년 12 월 무임승차인원은 181,945 명으로 4 호선 ( 과천선 포함 ) 중에 가장 많은 무임승차가 있는 역이 아니다 . 4 호선에는 창동역 450,326 명 , 인덕원 258,326 명 등 200,000 명이 넘는 역들이 꽤 많다 . 하지만 무임승차율은 경마공원역이 43.2% 로 4 호선 역 중에서는 가장 높은 것은 사실이다 .
그런데 경마공원역의 무임승차율이 높긴 하지만 , 노인들 중에 경마공원을 찾는 사람들은 전체에서 차지하는 비중이 미미해 이준석이 주장하고자 하는 뜻을 뒷받침하지는 못한다 . 경마공원을 찾은 노인들보다 등산을 위해 무임승차를 한 인원이 절대적으로 많기 때문이다 .
이준석은 대도시 역세권 노인들에게만 혜택이 주어져 공정성이 문제가 있다고 하지만 , 서울의 지하철 노인 무임승차를 폐지하면 필연적으로 수도권은 물론 지역 중소도시를 이어주는 광역철도 노인 무임승차제도도 폐지할 수밖에 없어 오히려 지역 불평등을 심화시킬 가능성도 있다는 점은 놓치고 있다 .
현재 서울의 지하철 ( 도시전철 ) 은 경부선 , 중앙선 , 경춘선 , 경원선 , 경의선 , 경강선 , 장항선 , 수인선 등과 연결되어 수도권을 넘어 충청 , 강원권까지 65 세 이상 노인들의 무임승차가 실시되고 있다 . 단순히 서울권역만 무임승차를 폐지할 수 없기 때문에 무임승차를 폐지하면 이 지역들의 노인들의 혜택도 없어지게 된다 .
현재는 경부선 등 국철의 무임승차에 의한 손실은 정부가 보전해 주고 있지만 , 이준석 주장대로 정책을 실시하면 국철의 무임승차에 대한 정부의 보조를 폐지하고 국철의 노인 무임승차도 폐지해야 한다 .
다음으로 생각해볼 문제는 교통비 지원을 보편적 복지로 접근하는 것이 바람직한가이다 .
무임승차나 이준석의 교통바우처 제도는 겉으로 보면 65 세 이상 모든 노인에게 적용되는 보편적 복지 제도로 보이지만 , 실상은 지하철 ( 도시철도 ) 무임승차는 선별적 복지이고 이준석의 교통바우처 제도는 보편적 복지이다 .
65 세 이상의 노인 중에 대중교통을 이용하는 사람들은 대부분 중산층 이하의 경제적으로 취약한 계층이 많다 .
서울 지하철의 각 노선별 무임승차율 ( 무임 승하차인원 / 총 승하차인원 ) 을 보면 우이신설선 ( 경전철 ) 이 35.4% 로 가장 높고 , 공항철도가 8.3% 로 가장 낮다 . 우이신설선의 무임승차율이 높은 이유는 이 노선을 지나는 지역에 연립주택단지가 많고 노인 등 취약계층의 인구가 많기 때문이다 . 삼양역 (47.0%), 삼양사거리역 (48.2%), 화계역 (44.6%) 등 대부분의 역들의 무임승차율이 40% 를 넘나든다 . 반면에 해외나 제주도로 가기 위해 이용하는 공항철도의 무임승차율은 8.3% 밖에 되지 않는다 . 강남지역이나 아파트 밀집 지역이 있는 역들은 대체로 무임승차율이 낮다 . 이로 볼 때 서울 지하철을 이용하는 노인들은 상대적으로 경제적 취약 계층임을 추정할 수 있다 .
즉 , 서울 지하철 무임승차는 65 세 이상의 노인 모두에게 적용되기는 하지만 , 실제는 상대적 경제 취약 노인층이 많이 이용하고 있어 결과적으로 선별적 복지가 이루어지고 있음을 보여준다 .
경제적으로 여유가 있는 사람들에게 까지 굳이 교통비 지원을 할 필요 없이 취약계층에게만 교통 복지를 시현함으로써 정부 예산의 효율적 집행을 하는 것이 바람직하다면 지하철 노인 무임승차제도는 그대로 시행하는 것이 낫다는 게 필자의 생각이다 .
무임승차제도를 폐지하고 교통바우처 제도를 도입하는 것은 소득 역진성 ( 소득이 낮은 사람이 더 높은 세 부담을 지는 것 ) 을 강화하여 불평등을 심화시키는 것으로 바람직하지도 않다 .
무임승차 폐지가 서울교통공사의 만성적인 적자 해소할 것으로 보이지만 실상은 전혀 그렇지가 않다 .
무임승차를 폐지해 노인들에게 운임을 받는다고 해도 그 수입액은 연간 2,784 억원 (2021 년 기준 ) 에 불과하여 서울교통공사의 8,900 억원 적자를 메울 수 없다 . 점진적인 요금 인상을 통해 해소하거나 정부나 지자체의 보조로 해결하는 것이 부작용도 적고 오히려 사회적 비용을 줄이는 것이다 .
대중교통의 무상운임제도 대상과 그 폭을 적절하게 조정하는 것이 바람직하지 무임승차제도를 폐지하는 것이 능사가 아니다 .
대중교통 ( 도시철도 , 버스 ) 요금과 무임승차가 대중교통 이용률을 얼마나 높이고 , 사회 불평등 해소에 얼마나 도움을 주고 , 사회 전체적 비용을 얼마나 줄이며 편익은 얼마나 늘릴 수 있는지 면밀하게 검토할 필요가 있다 .
무임승차가 사회적 편익은 늘리고 사회적 비용을 줄이는 것이라면 오히려 확대하는 것도 고려할 필요가 있다는 것이 필자 생각이다 .